Wednesday, 5 March 2014

经济学人:民主病在哪儿?The Economist :What's gone wrong with democracy

 经济学人:民主病在哪儿?

作者/来源:《经济学人》杂志 /(《观察者》网 朱新伟/译)
乌克兰乱局

推翻乌克兰政权的抗议者们对祖国怀有美好憧憬。他们手持标语,呼吁向欧盟靠拢、终止俄罗斯干涉内政、推翻窃国贼亚努科维奇、建立廉洁政府。但是,他们最根本的要求与许多人几十年来奋斗的目标一样,即对抗腐败、蛮横的专制政府。他们渴望按规则办事的民主政体。

个中缘由众人皆知。大体上讲,民主国家比非民主国家更加富裕,卷入战火的机率较小,反腐败更加有力。从深层次看,民主国家让人们直抒胸臆,决定子女和本人的命运。全世界这么多人、这么多地方、愿意付出这么大代价,一起为了民主之理念而奋斗,这是其不朽魅力最好的证明。

然而,最近基辅等地的欢呼声背后夹杂着焦虑,因为好几个国家都上演了同一种令人不安的运动模式。民主聚集在重要广场。政府默许恶棍反击,但在民众的坚强护卫和全球新闻媒体的聚焦下,政府被迫让步。全球欢呼政权垮台,愿为建立民主政府伸出援助之手。可是,赶走独裁者容易,建立行之有效的民主政府则困难得多。新政府举步维艰,经济疲软,结果整个国家没比革命前好多少。这就是阿拉伯革命和十年前的乌克兰橙色革命的故事。2004年,亚努科维奇被街头抗议赶下台,2010年又被选上总统(其中有大笔俄罗斯资金卷入),然后反对派再度上台,结果国家状况还是一样糟糕。

民主正在经历艰难时世。独裁者被赶下台以后,反对派大多无法建立行之有效的民主政府。甚至在那些业已建立民主制度的国家,体制问题已经变得十分明显,社会上弥漫着对政治的幻灭情绪。然而,仅仅几年前,民主还大有统治世界之势。

20世纪下半叶,民主在那些最困难的地域生根发芽——遭纳粹重创的德国,穷人最多的印度,1990年代经历过种族隔离的南非。反殖民浪潮创造了一大批民主化的亚非国家,民主政府取代了专制政权:希腊(1974)、西班牙(1975)、阿根廷(1983)、巴西(1985)和智利(1989)。苏联垮台创造了一批中亚的新兴民主国家。美国智库自由之家(Freedom House)统计,截至2000年,全世界共有120个民主国家,占全世界总人口的63%。

那一年,超过100个国家的代表在华沙齐聚一堂,参加世界民主论坛(World Forum on Democracy),宣布“人民意志”乃是“政府权威之基础”。美国国务院发布报告,宣称各种各样的威权主义、极权主义政府形式都已经“试验失败”, “现在看来,民主取得了最终胜利”。

打了那么多胜仗以后,自然会冒出这种想法。但往后退一步,冷静地来看,民主的胜利没有那么多必然性。民主政制滥觞于雅典,之后过了两千多年,启蒙运动才把民主推上政治模式的前台。18世纪,只有美国革命创建了可持续的民主。19世纪,君主主义者一直试图对抗民主力量,实现复辟。20世纪上半叶,新兴民主政体在德国、西班牙和意大利都失败了。1941年,全世界只剩11个民主国家,罗斯福担心“民主的火焰将被野蛮人熄灭”。

20世纪晚期的进步势头在21世纪终止了。今年,全世界约40%的人口将参加自由、公平的选举,这是一个前所未有的数字。但是,民主在全球的发展停滞了,甚至可能已经逆流。自由之家认为,2013年是全球自由指数下降的连续第8个年头,其顶峰是本世纪之初,随后便一路下滑。1980至2000年间, 民主只是遭遇一些小挫折,但2000年以来,面临的障碍越来越多。民主的问题已经没法用简单的数字来呈现。许多名义上的民主国家已经滑向专制政权,民主只剩选举这一外在形式,缺少民主制度有效运转所需要的人权和体制保障。

胜利能够点燃人们对民主的信心,例如政权更迭之际的开罗和基辅,但随后便再度熄灭。在非西方地区,民主屡屡崩溃。而在西方内部,民主常常与债台高筑、运作失灵等字眼联系在一起,损害其国内外的名声。民主永远有批评者,但现在,西方内部出现种种缺陷,其海外形象日益脆弱。于是,原来的批评声音重新被加以严肃对待。民主失势,原因何在?

民主失势有两个原因

有两个原因。其一是2007-08年的金融危机,其二是中国崛起。金融危机造成的心理创伤与经济损失一样大。它揭示了西方政治体制的根本性弱点,破坏了西方人固有的自信。西方政府数十年来持续发放福利,任凭债务不断升高,政客们以为他们已经超越了繁荣泡沫的循环并解除了风险。许多人对本国政治体制不再抱有任何幻想——尤其是当银行家们为自己订制高额奖金时,各国政府却掏出纳税人的钱为银行纾困。金融危机让华盛顿共识招致新兴世界齐声谴责。

同时,中国共产党打破了民主世界在经济发展方面的垄断。哈佛大学前校长萨默斯(Larry Summers)观察到,美国每30年生活水平翻一番,而中国过去30年间每10年生活水平翻一番。中国的精英阶层认为,他们的模式——共产党紧密控制, 以及稳定地选贤任能——比民主效率更高,更能避免僵局。中国领导人每十年左右换一届,按照完成施政目标的能力选拔干部。

批评者们谴责政府用各种措施控制民意,无论是关押异议者或审查网络言论。他们批得没错。不过,中国政府严密控制的决心反过来也证明了对民意的关切。 同时,中国领导人有能力处理国家建设方面的重大问题,而这些问题可能困扰民主国家数十年。例如,中国仅用了两年时间就实现2.4亿农民享受养老保险——这要比美国公共养老保险体系的总人口多得多。

许多中国人愿意在经济发展的前提下忍受现行体制。2013年皮尤全球态度调查(Pew Survey of Global Attitudes)显示,85%的中国人对本国发展方向“十分满意”,而在美国这一数字仅为31%。复旦大学的张维为提出,民主正在破坏西方国家,尤其是美国,因为民主使得政治僵局制度化、轻视决策、还产生了小布什这样的二流总统。北京大学的俞可平提出,民主使得一些简单事情“过于复杂和琐碎”,让“某 些擅长甜言蜜语的政客误导民众”。同样来自北京大学的王缉思观察到,“许多引进西方价值观和政治制度的发展中国家正在遭遇社会动荡和骚乱”,中国则提供了 另一种模式。从非洲(卢旺达)到中东(迪拜)、东南亚(越南),都在严肃对待这一意见。

什么更重要?财富还是权利?(来源:皮尤研究中心)

面对2000年以来一系列的民主派失望情绪,中国的发展显得更加强势。俄罗斯的民主派首先遭遇重大挫折。1989年柏林墙倒塌,苏联的民主化进程似乎不可阻挡。1990年代,俄罗斯在叶利钦领导下醉醺醺地朝民主走了几步。但1999年末,他将权力移交给普京——一名克格勃特工。从那以后,他分别两度担任总理和总理。这位后现代沙皇已经摧毁了俄罗斯的民主实质,遏制新闻自由,关押反对派,同时,他还维持着表演——每个人都可以投票,只要让普京先生获胜。委内瑞拉、乌克兰、阿根等地的独裁者依样画葫芦,没有完全抛弃、而是维持着民主的假象。这让民主的信誉进一步受损。

另一重大挫折是伊拉克战争。2003年美国领导的侵略战争结束后,传说中萨达姆拥有的大规模杀伤性武器并未兑现。随后,小布什又把战争的借口换成了自由与民主。“自由国家协同一致推动民主,乃是敌人失败的先声。”他在总统连任讲话上说。这已经不只是机会主义了:小布什真诚地相信,只要独裁者主宰中东,这片土地就是恐怖主义的土壤。但这让民主进程遭受重创。左翼人士找到了新的证据,证明民主不过是美帝国主义的遮羞布。现实主义外交家则认为,当前伊拉克日益动荡的局势再度表明,美国领导的民主化进程是社会不稳定的解药。而福山等清醒的新保守主义者则将其视为民主水土不服的又一例证。

第三个严重挫折是埃及。穆巴拉克政权2011年垮台,浪潮般的抗议活动让人们看到希望,以为民主将在中东地区传播开来。但颂歌随即变成悲鸣。埃及大选的赢家不是自由派(各立山头,荒唐得让人绝望),而是穆尔西的穆斯林兄弟会。穆尔西把民主当作赢家通吃的体制,将穆兄会塞入政府,赋予自己几近无限的权力,创建穆斯林永远占大多数的上议院。2013年7月,军方介入逮捕埃及首位民选总统,关押穆兄会高层人士,杀害数以百计的抗议者。埃及局势与叙利亚战争、利比亚无政府状态一道打破了阿拉伯之春的希望。

同时,民主阵营的某些新成员成绩不佳。南非自1994年引入民主体制以来,一直是由非洲人国民大会统治。该党越来越自私自利。土耳其一度将温和的伊斯兰教与繁荣、民主结合在一起,而现在正堕入腐败与专制的深渊。孟加拉、泰国和柬埔寨的反对党要么抵制大选,要么拒绝接受选举结果。

所有这一切都证明,维持民主正常运转是一项非常漫长的工作,那种以为民主可以自己迅速生根发芽的想法已经烟消云散。虽然民主如小布什和托尼•布莱尔所说是“普世的追求”,但它还是一种基于文化的实践。西方国家几乎都是在建立复杂的政治制度很长时间以后才落实选举权,实现强有力的公民组织和宪法权利, 而西方社会一贯珍视个人权力与司法独立等理念。

美国和欧盟已非民主榜样

不过,原本视为民主范例的体制最近几年却变得过时而无用。美国已成为政治僵局的代名词。这个国家如此痴迷于党派之争,以至于过去两年间两度站在债务违约的悬崖边缘。分割选区以谋取选举优势的行为也侵蚀了美国民主。这种行为鼓励极端主义,因为政客们只顾吸引“死忠”选民,抛弃了大量的普通选民。金钱获得了美国历史上前所未有的政治影响力。数以千计的说客(平均每位国会议员有超过20名说客)让立法过程变得更为冗长和复杂,让特殊利益集团更有机会参与其中。所有这一切给人造成的印象是,美国民主是可以卖的,富人权力比穷人大,尽管说客和金主们宣称政党开销是在践行言论自由的权利。结果是,美国的形象—— 乃至民主本身——遭受可怕的冲击。

欧盟也不是民主的榜样。1999年引入欧元主要是技术官僚的决策;只有两个国家(丹麦和瑞典)就此问题举行全民公决(结果都是否决)。巩固欧盟权力的《里斯本条约》遭选民们错误地投票否决。欧元危机最困难的日子里,欧元精英们强迫意大利和希腊用技术官僚取代民选领导人。欧洲议会修补民主赤字的努力失败了,这一机构本身遭到忽视与鄙夷。欧盟已成为孕育民粹主义政党的沃土,荷兰自由党的基尔特•威尔德斯(Geert Wilders)和法国国民阵线的勒庞等人宣称,将捍卫普通百姓,对抗傲慢、无能的精英。希腊的金色黎明正在考验民主国家对纳粹式政党的容忍限度。原本用来遏制欧洲民粹主义的机制,如今却让它死灰复燃。

甚至在民主的心脏地带,它也遭受着严重的结构性问题,而非小毛病。bold自民主的黎明——19世纪晚期以来,民主通过民族国家和全国性议会得以体现。人民选出代表,在一定时期内行使国家权力。但这种安排从上到下均遭到冲击。Boldend

从上层来看,全球化改变了一国政治的根基。国家领导人将一大部分权力移交给全球市场和跨国主体,例如贸易与金融。结果,政治家无法向选民兑现承诺。 IMF、WTO、欧盟等国际组织影响力越来越大。自然,人们会问:单个国家如何处理气候变化、偷逃税款等顽疾?政治家们为了应对全球化,丧失了审慎的品格,将权力送给某些领域未经选举的技术官僚。央行独立决策的国家数量从1980年的约20个增加到现在的逾160个。

来自底层的挑战更为严峻:加泰罗尼亚和苏格兰等民族可能独立,印度各邦和美国的市长们。他们都想从中央政府手中夺回权力。另外,卡内基国际和平基金会的莫赛斯•奈姆(Moisés Naim)指出,NGO和说客等“微观权力”正在扰乱传统政治结构,无论民主或独裁国家的政治家日子都将更加难过。互联网让微观权力的组织和宣传工作变得更加便利;观众们每个星期参与一次生活秀的投票,网民们轻点鼠标便可发出联署信,在这样的世界,每隔几年才轮到一次的政治选举越来越与时代脱节。英国议员道格拉斯•卡尔斯维尔(Douglas Carswell)将传统政治比作HMV——一家业已破产的英国唱片店——人们通过Spotify(一家流媒体服务网站)想听什么就听什么、想什么时候听就什么时候听。

调查显示逾半数选民“根本不信任政府”

但是,民主面临的最大挑战既不是来自上层,也不是来自底层,而是中间——选民本身。柏拉图关于民主的主要忧虑是市民“沉湎于日常生活的享乐”。这的确是真知灼见。民主政府逐渐习惯于背负庞大的结构性债务,借钱满足选民的短期需求,忽视长期投资。法国和意大利已经30多年没有实现过财政平衡。金融危机骤然暴露了此类以借债度日的民主国家的真面目。

随着危机后的刺激政策逐步缩小,政客们现在必须直面两难困境。经济持续增长、信贷宽裕的日子可没有这些烦恼。但政客们要想说服选民接受财政紧缩,那么他们的选票箱将会很难看。增长放缓、财政吃紧,导致利益集团争夺有限资源的竞争将更加激烈。更糟糕的是,这种竞争是在人口老龄化的西方世界展开。老人投票率比年轻人高,更有组织性(譬如强大的美国退休人员协会),因此他们的选举影响力更大。老人在数量上占据绝对优势。许多国家现在面临过去与未来的斗争, 既有福利与未来投资的斗争。

日益蔓延的厌倦情绪让民主雪上加霜。发达国家的党员数量持续下降:仅仅1%的英国人现在参加政党,而1950年的数字是20%。选民数量也在下降, 一项针对49个民主国家的研究显示,选民数量自1980-84年至2007-13年间下降了10个百分点。2012年针对7个欧洲国家的调查显示,逾半数选民“根本不信任政府”。同年Yougov公司针对英国选民的调查表明,62%的受访者认为“政客永远在撒谎”。

同时,“闹着玩儿”和“游行抗议”之间的界限越来越模糊。2010年,冰岛的“最好党”(Best Party)承诺将公然腐败,却赢得足够选票,成功走进雷克雅维克市议会。2013年,四分之一的意大利选民支持格里罗——一位喜剧演员。如果人们真是一无所求,这种对政治的普遍厌倦情绪也许是健康的;但选民实际上有很多要求。结果将造成恶劣、不稳定的影响,一方面依赖政府,一方面却鄙视政府。这种依赖关系使得政府过度扩张、背负过多债务,而鄙夷的情绪剥夺了政府的合法性。民主的机能失调与坏脾气接踵而来。

心脏地带的民主问题有助于解释其他地方遭遇的困难。20世纪民主之所以运转良好,一部分原因是美国的霸权:其他国家自然而然想要模仿世界领袖。但随着中国的影响力越来越大,美国和欧洲失去了榜样的魅力和推广民主的胃口。奥巴马政府现在似乎被恐惧所缠绕,害怕民主会造成政权腐败或帮衬圣战主义者。既然美国政府连预算都通不过,更谈不上对未来的任何规划,那其他发展中国家为什么要把民主当作理想政体呢?既然欧元国家的精英们为了财政原则而踢走民选领导人,那独裁者们为什么要听从欧洲的民主教诲呢?

与此同时,新兴世界的民主国家遭遇了发达世界的同样问题。这些国家也受到短期开销的束缚,拿不出长期投资。巴西允许公务员53岁退休,却造不出一个 现代化的机场。印度给客户们小恩小惠,却没钱投资基础设施建设。各国的政治体制被利益集团所绑架,被反民主的恶习所破坏。英国历史学家帕特里克•弗伦奇 (Patrick French)写道,印度下院所有30以下的议员均出自政治世家。甚至资本家们都不再愿意支持民主:许多印度商业大亨一直在抱怨,印度的混乱民主造就糟糕的基础设施,而中国的威权体制造出了高速公路、漂亮的机场和高速铁路。

以前,民主也曾退却。1920、1930年代,共产主义和法西斯主义来势汹汹:西班牙1931年恢复议会制时,墨索里尼将其比作在电气时代使用煤油灯。1970年代中期,西德总理维利•勃兰特声称,“西欧民主只剩二三十年的时间;然后它将滑落,失去动力和方向,陷入独裁者包围的海洋”。如今事情没那么糟糕,但针对民主的优越性和必然性这一理念,中国造成的威胁远比共产主义来得大。

然而,中国令人震惊的前进步伐有其深层次缺陷。精英阶层变得自我循环、自私自利的小圈子。50个最富有的全国人大代表拥有的财富总额达947亿美元,是50个最富有的美国国会议员的60倍。中国的经济增长率从10%降到了8%,未来可能继续下降——对于依靠经济增长维持合法性的政权来说,这是巨大 的挑战。

托克维尔在19世纪时指出,民主的外表总是看起来比内在虚弱:表面上各种混乱,实际上却具有很多内在力量。产生新的领导人,提供新的政策,民主国家能够比专制国家采取更加新颖的策略处理问题,虽然寻找正确的政策可能来来回回花费很多时间。但新兴民主国家和老牌民主国家若想确保胜利,都必须打牢根基。

必须对民选政府进行分权制衡

麦迪逊(James Madison)和密尔(John Stuart Mill)等现代民主的奠基者最让人诧异的是他们的清醒态度。他们将民主视为有力、但不完美的机制:需要审慎设计,发挥人类的创造力,但还要制约反常的人性,确保机器正常工作,不断加油、调试、试验。

清醒的品格在建立民主制度伊始尤为重要。最近之所以出现那么多失败的民主试验失败,原因之一就是过于看重选举,轻视了民主的其他必要因素。例如,国家的力量必须得到制衡,言论自由、结社自由必须得到保障。那些最成功的新兴民主国家,秘诀之一便是克服了多数主义(majoritarianism)的诱惑——赢得大选以后,多数派即可为所欲为。印度从1974年(除了实施紧急状态的那几年)、巴西自1980年代中期以来,两国都得以保持民主政体至今,原因都只有一个:限制政府权力,保障个人权利。

强有力的政制不但能够促进长期稳定,还可以减少少数派篡权的机率。它还能够支持打击腐败——发展中国家的祸根。相反,新兴民主国家受挫的第一个信号就是民选领导人逾越权力——通常是以代表大多数人的名义。穆尔西想方设法要把穆斯林兄弟会的支持者塞进埃及上议院。亚努科维奇削弱了乌克兰议会的权力。普 京以人民的民意践踏了俄罗斯的独立机构。若干非洲国家领导人正在实行残暴的多数主义——取消总统任期限制,或如乌干达总统约韦里•穆塞韦尼2月24日所做 的,惩罚同性恋行为。

这类反自由的行为发生时,即使受到该国国内大多数人支持,外国领导人也应当大声喝止。但是,最需要吸取教训的是新兴民主政体的设计者:他们应当看到,对于健康的民主政体而言,强有力的分权制衡的重要性不亚于选举权。甚至谋求独揽大权的政客也应当从埃及和乌克兰吸取教训:要不是穆尔西和亚努科维奇谋取权力,激怒同胞,前者就不会呆在监狱里,被送上法院的被告席,后者也就不会流亡海外。

即使是成熟的民主国家也要注意自身的制度建设。全球化和数码革命使得某些最受推崇的政治体制变得陈旧不堪。制度完备的民主国家需要将自身体制升级换代,解决本国问题,重新拾起民主的国际威望。某些国家已经开始有所准备。美国参议院采取措施,加大参议员阻挠提名的难度。一些州引入公开初选,并将划分选区的工作交给独立委员会。还有别的措施。改革政党资金政策,公布所有金主的名字,这也许能减少特殊利益集团的影响力。欧洲议会可以要求议员提供公款开销的发票。意大利议会有太多享受高薪的议员,上下议院权力过于均等,导致任何议案都难以通过。 可是,改革者必须有大魄力。限制特殊利益集团的最好办法是限制政府项目数量。解决政治厌倦情绪的最好办法是政客们少说大话。质言之,政府越小,民主就越健康——这一理念可追溯至美国革命。“建立人统治人的政府过程中,”麦迪逊提出,“最大的困难是:你必须先让政府控制民众;然后让它控制自己。”有限政府的概念是二战后民主复兴的必要因素。《联合国宪章》(1945)和《世界人权宣言》(1948)设定了各国政府不可践踏的人权与规则,即使大多数人希望政府这么做。

这些分权制衡的理念乃是出于对暴政的恐惧。但如今,尤其是在西方,扼杀民主的敌人越来越隐蔽。一个是政府规模。政府持续扩张,导致个人权利受损,特殊利益集团受益。另一个敌人是政府允诺空头支票的恶习,要么是发放根本承担不起的福利,要么是发动赢不了的战争(例如打击毒品)。选民和政府都必须认可限制政府扩张权力的欲望。譬如,央行的独立决策成功遏制了1980年的通货膨胀。现在正是时候,应当在更大范围内限制政府权力。成熟的民主国家,与新兴民主国家一样,都需要对民选政府进行分权制衡。

政府可以通过各种方式进行自我限制。他们可以严控财政支出——例如瑞典已经承诺根据经济发展平衡预算规模。他们还可以引进“日落条款”,强迫议会每 十年重审一遍法律。他们还可以请求超越党派利益的委员会来设计长期改革方案。瑞典的独立委员会提出符合实际的改革措施,包括加大私人养老金份额,根据人口 预期寿命调整退休年龄,使得该国的养老金体系免于崩溃。智利在协调铜产品市场活力与民众希望分享利润的呼声之间做了很好的协调工作。该国还实行严格规定, 确保适应经济周期,指定专家委员会分析市场涨落。

对于虚弱的民主国家来说,赋予智者与好人以更大权力,这难道不是一剂良药吗?不尽然。无私的规则可以防止人们选择导致破产和社会停滞的政府支出方案,或者保护少数族裔免于迫害。但是,技术官僚的统治也有其局限性。在财政政策和福利改革等重大领域,权力应谨慎行使,过程必须公开、透明。

一些权力向上集中,由领导人和技术官僚决策,那么另一些权力则应下方给普通民众,以取得制衡。难点在于,如何利用全球化与本土化这两股力量,不回避、不抗拒。既有的民主国家面临的两股力量——上层的全球化,下层的微观权力——如果取得平衡,就能够增强民主,而非破坏民主。

托克维尔提出,本土的民主常常是最好的民主形式:“市镇集会对于个人自由的意义,就像小学的科学课一样;它教导人民如何在力所能及的范围内使用、享受民主。”市长的支持率通常是全国性政客的两倍。现代技术能够帮助实行现代版的托克维尔式市镇集会,推动公民参与与创新。过度的网络民主形式(每件事都要反反复复的投票)可能会受到特殊利益集团操纵。但技术和直接民主能够相互制衡,打个比方,独立的预算委员会可以评估发起投票的成本和可行性。

某些地方政府正在逐渐取得平衡。最鼓舞人心的例子是加利福尼亚。加州的直接民主体制允许公民投票审议互相矛盾的政策,例如提高财政支出和降低税率, 同时,封闭的党内初选和选区划分滋长了极端主义。但最近五年,加州引入一系列改革措施。这其中一部分是慈善家、投资家贝格鲁恩(Nicolas Berggruen)的功劳。加州设立“长期规划”委员会,制衡选票的短期利益,还引进了公开初选,并将划分选区的工作交给独立委员会。加州还成功实现预算平衡——州参议院主席斯坦伯格(Darrell Steinberg)称之为“近乎超现实”的成就。

芬兰政府设立了类似的独立委员会,为养老金体系的未来规划建言献策。同时,芬兰尝试利用电子化民主:议会必须审议任何超过5万人联署的动议。但需要做的工作还有很多——结合技术官僚与直接民主,上层与下层的代表性——如果民主想要恢复健康的话。美国第二任总统约翰•亚当斯曾说过“民主不会永远存在。它会衰弱、耗尽,然后自杀。从来没有哪个民主政体最终没有自杀。”显然他错了。民主是20世纪意识形态之争的伟大胜利者。但如果民主还想延续20世纪的辉煌战绩,它必须在幼时得到一丝不苟的呵护,成年后孜孜不倦地雕琢。

(本文为《经济学人》杂志2014年3月1日最新一期的封面文章,原标题 What's gone wrong with democracy;《观察者网》 朱新伟/译;文内小标题为人民之友部落格编者所加)

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