传播学者郭史光庆 向新政府建议:
开放数据应列为改革重点,
为人民留下更好政治遗产
作者 / 来源：郭史光庆/《当今大马》
发表于 2018年6月20日下午5点39分 更新于 2018年6月21日下午3点42分
郭史光庆，曾在《当今大马》从事新闻报导长达8年。纽约大学新闻学硕士、陶氏奈特创业新闻中心（Tow-Knight Center for Entrepreneurial Journalism）学人、谷歌新闻学人（Google Journalism Fellow）。目前定居巴生谷，除了制作数据与互动新闻，也成立了DataN为记者提供数据新闻培训。联络：kuangkeng@gmail.com，推特@kuangkeng。
通讯及多媒体部长哥宾星第一天上任就表明，实现媒体自由是首要工作，而当务之急就是废除《反假新闻法令》，接下来的工作则包括检讨各项多年来钳制言论与新闻自由的法令，包括强制所有出版刊物必须申请准证的《印刷及出版法令》、多次被用来对付网络媒体的《通讯及多媒体委员会法令》，以及曾被用来逮捕新闻从业员的《煽动法令》。
除了解除政府对媒体的管制权力，哥宾星也计划成立媒体理事会（Media Council），把管制权力交回予媒体，建立媒体自我规范的机制。
这些主张犹如久旱逢甘露，但身为媒体人，我会习惯性地有所质疑，很快就会想到一系列的问题：法令怎么改？由谁来改？改的过程是否透明？咨询谁的意见？
当然我们无法要求哥宾星刚上任就能弄懂这些问题，但是政策的好坏往往取决于其细节与执行，因此长期的跟进与监督是关键。
另外，几个关乎媒体自由，但还未进入哥宾星改革议程内的包括：（一）制定《资讯自由法》以取代《官方机密法令》；（二）禁止政党直接与间接拥有媒体；以及（三）立法禁止媒体业被垄断。
开放数据是全球趋势
上述课题已引起媒体人的关注和讨论，我希望抛砖引玉，提出另一项可以推动媒体自由和施政透明度的重要改革，即开放数据政策（Open Data Policy）。
过去10年来，开放数据已成为一股全球趋势。一群环境科学家率先在90年代提出这个概念，由于他们所研究的对象即生态环境，是没有国界之分的，因此极力提倡各国科学家公开各自的地理与环境数据，以促进资讯交流，让同行对全球环境现象有全面的了解与分析。
90年代崛起的开放源（open source）运动也进一步推动开放数据的发展，但是真正把开放数据推向主流的却是美国前总统奥巴马，在两届8年任期内一直都把开放数据视为改革重点。
奥巴马在2009年1月20日首次宣誓就职总统的第二天，就向政府机关颁布备忘录，宣告“由联邦政府所管理的资讯是一项全国资产”，启动开放美国政府数据的大工程。
同年5月，美国政府正式推出汇集各个政府部门数据的开放数据中心网站data.gov，从此之后各国政府纷纷效仿设立各自的开放数据中心网站，包括马来西亚联邦政府（data.gov.my）。
奥巴马在第二个总统任期的首年，也就是2013年，颁布新的开放数据政策，列明所有联邦政府数据从被收集或创造的那一刻开始（by default）就必须开放给公众读取，除非另行说明。
有助推动参与式民主
这项政策完全颠覆“政府知道最多”（government knows best）的传统施政态度，过去政府官员为了维持高高在上的官僚姿态，因此不愿意公开政府数据，以逃避人民的质疑与批评。
事实上，和其他公共设施一样，政府数据是靠纳税人的公帑创造与收集的，而且收集的对象就是人民，最终依靠数据来拟定的政策也是落实在人民身上，因此人民没有理由无法获取这些数据。
开放数据政策之所以受到奥巴马的重视，并迅速获得其他国家的接纳与推行，除了能够提高施政透明度以降低黑箱作业与贪腐，另外的两项好处则是鼓励参与式民主和释放新的经济价值。
举个例子，前朝国阵政府在2017年10月宣布在雪州和柔州各增建5所新华小，同时允许6所微小搬迁，被当时的在野党抨击为选举糖果。
如果政府能公开全国每所华小的学生人数，以及全国地区的详细人口统计资料，包括种族比例、年龄和收入等等，以及这些数据在过去10年的变化，我们就可以分析究竟这10所新华小的地点选择是根据地方需求还是政治计算。不仅如此，民间团体和学者甚至可以协助政府找出什么地方最需要哪一种学校。
在许多拥有开放数据的城市与国家，可以看到人民发挥创意，利用开放数据协助打造更美好的家园。
纽约市政府的开放数据团队就在今年举办了一项比赛，邀请民众利用市政府的开放数据来创造惠民项目。其中就有参赛者利用纽约市的树木数据库，开发应用程式，用户只需输入地址，程序就能根据过往的记录，显示哪一种树木在该区的生存机会最高。这个工具能协助市政府决定在美化市容时应该采购哪一种植物。
释放新的经济价值
在经济价值方面，欧盟属下的欧洲数据网（European Data Portal）指出，欧盟区域的开放数据将能在2016至2020年期间创造高达3250亿欧元（相等于1.53兆令吉）的新市场。
该组织在去年12月发布的一份研究报告也指出，开放数据可以催化私人界开发创新服务以及创造新的商业模式。
奥巴马在宣布美国开放数据政策时就表示，创业家将利用开放数据创造出我们未曾想象过的产品与服务。举个例子，星巴克就利用美国政府的各地区手机使用率数据来决定在哪一家分店推动手机应用程序促销更有效，以及根据天气数据策划在大热天时进行法布其諾（Frappuccino）促销。
全球推动开放政府
开放数据运动于2011年通过“开放政府合作组织”（Open Government Partnership）的成立正式进入东南亚国家政府体系内。这项国际计划由8个国家政府发起，包括美国以及我们的邻国菲律宾和印尼，目前已拥有超过70个成员国。
要加入计划的政府必须符合各种条件，包括透明的财政预算、立法赋予人民获取政府资讯的权利，以及政府要员必须公布财产。成功加入的成员国还得提交经过公众咨询的行动蓝图，然后定期汇报进展。
根据“开放政府合作组织”截至2017年的资料，马来西亚政府只取得63分，达不到75分的最低入会资格（详情见此文件）。
尽管如此，马来西亚并没有漠视这股全球浪潮，在2014年急急忙忙地赶搭这趟列车。首相署属下的大马行政现代化及管理策划单位（MAMPU）在该年推出了马来西亚本身的开放数据中心网站data.gov.my，并找来作为英国政府数据顾问的非盈利国际机构开放数据研究院（Open Data Institute）成为合作伙伴，规划与推动大马的数据政策。
之后首相署在2015年发出《公共领域开放数据的执行》通令，要求所有政府机关，包括州政府和地方政府执行开放数据政策，并详细说明执行方式。
MAMPU也在2016年找来世界银行针对马来西亚进行“开放数据准备度”（Open Data Readiness Assessment）评估，鉴定大马开放数据政策的弱点并提出建议。这份在去年公布的评估报告指出，马来西亚推动开放数据的主要两项阻力来自于拥有数据的主要政府部门没有给予支持，以及没有明确的法律框架作为开放数据的法律依据。
数码经济的改变推手
只要看看马来西亚开放数据中心网站data.gov.my上所储存的政府数据集（data sets）的素质，不难发现开放数据政策只是虚有其表。
我的主要工作是制作与推广数据新闻，因此经常使用国际与各国的开放数据网站。比起其他国家，由MAMPU建立与管理的data.gov.my的实用性大不如人。
它更像是一个数据夜市（pasar malam），虽然汇集了各个政府部门的数据，但是内容杂乱无章、零零散散，多数数据集都不带说明，同样种类的数据也没有统一的标准，更没有连贯性（数据的年份不一）。我怀疑各部门的负责人只是为了应酬通令，而随性地把数据汇集张贴上网。
开放数据必须有《资讯自由法》（Freedom of Information Act）作为法律依据，承认人民获取政府资讯的权利。希盟早已在执政的雪州和槟州制定这项法令，接下来要在国会通过应该也不难。
但是比起要求政府主动公开资讯免费任人使用的开放数据政策，《资讯自由法》的执行却是被动的，尽管它赋予媒体和公众获取政府资讯的权利，但他们首先得提出索取资讯的要求，因此两者应该并存成为一个配套，才能确保人民的知情权获得最大的保障与实践。
《经济学人》把数据比喻为新时代的石油，是数码经济时代成长与改变的推手。
希盟新政府要修复国家经济，就必须认真探讨这项资源的管理，尽快改善现有问题并找出加速发展的方式，因为大马在这方面已经远远落后邻国印尼、新加坡与菲律宾。
根据由互联网之父蒂姆伯纳斯（Tim Berners-Lee）创办的互联网基金会（World Wide Web Foundation）所公布的最新2016年“开放数据晴雨表”（Open Data Barometer），马来西亚排在全球114个国家当中排行第53，远远落后于菲律宾（22）、新加坡（23）和印尼（38），而且大马的排名是逐年下滑，从2014年的41跌至2015年的51，再到2016年的53。
下而上推动开放数据
因此，我希望哥宾星在恢复媒体和言论自由的当儿，也一并将开放数据考虑在内。目前开放数据只是MAMPU的众多工作之一，而MAMPU是臃肿的首相署底下的一个部门。
因此，除了立法通过《资讯自由法》与检讨现有的开放数据政策，内阁可以把开放数据列为优先处理的事项，成立一个专属部门直接向通讯及多媒体部长报告。接下来就是逐步修改现有政策，以获取加入“开放政府合作组织”的资格，然后根据该组织的要求，在咨询其民间他利益相关者的意见后拟定行动蓝图。
另一方面，希盟也可以选择由下至上的方式来落实开放数据，先从地方政府开始，尤其是人口较多、互联网使用率较高的城市。地方政府的数据往往最能引起公众的兴趣和使用，因为它们最贴近日常生活，例如食肆的卫生评分、水患与火患案件、路坑地点和修理速度等等。
如果执行得宜，地方政府开放数据所带来的效果甚至能引领中央政府的政策。美国纽约市政府就是一个很好的例子，它在开放数据发展方面的步伐比美国联邦政府更快。
为了确保每个市政府单位都公开所有的数据，它甚至立法规定市长办公室必须每年检查3个市政府单位，审核它们是否已公布所有应当被公布的数据。
如果希盟政府可以在各层级政府机关内有效落实开放数据的政策与制度，其效果不仅带动媒体自由、公众知情权和经济转型，更可以改革前朝政府遗留下来的贪腐封闭官僚文化，领导公务体系走向更透明、开放与现代化的施政态度。
比起那些一纸通令就可以取消的大型计划或政策，这将是希盟影响最为深远的政治遗产之一。
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