Tuesday, 22 September 2015

难民冲击欧洲

难民冲击欧洲

作者 / 来源:陈沁 王嘉鹏 莫叶林/ 《财新周刊》

2015年9月2日,土耳其博德鲁姆,前往希腊科斯岛的移民船沉没,3岁的叙利亚小男孩埃兰·库尔迪的遗体被冲上海岸。 Nilufer Demir/CFP

横亘在亚、非、欧之间的地中海,曾被古罗马人称为“我们的海”,近年来却成为自中东、北非前往欧洲的难民的坟墓。今年以来,已有2800人葬身于此,其中包括3岁的叙利亚小男孩埃兰•库尔迪(Aylan Kurdi)。他倒伏在土耳其博德鲁姆海滩的照片,刺痛了全球舆论的良心,让外界对欧洲难民和移民问题的关注达到顶峰。

“这场难民危机是欧洲数十年面对的最大问题,其核心是欧盟内部对于欧盟帮助难民这一核心价值观的分歧。”《经济学人》总编辑贝多斯(Zanny Minton Beddoes)告诉财新记者,“是敞开大门,还是筑起高墙,将影响到欧洲未来的格局。”

用伦敦政治经济学院专攻欧洲移民政策的教授伯文斯(Luc Bovens)的话来说,借助于媒体传播的力量,埃兰之死改写了全世界对于难民的看法。

2015年9月4日,移民由匈牙利布达佩斯出发,沿高速路步行前往奥地利。 Ray Tang/东方IC


逃亡路线

共有23人乘坐了埃兰遭遇不幸的小艇,其中14人遇难;埃兰一家4口人中,只有其父一人生还。但是在逃往欧洲的线路中,这还远远不是最危险的一条。

根据联合国难民署(UNHCR)等多家机构统计的信息,难民和移民们以非正常手段入境欧洲,主要经由以下几条线路:西线是从北非最西的摩洛哥进入西班牙;中线是从突尼斯、利比亚和埃及前往意大利;东线则是从土耳其渡海来到希腊。在绝大多数情况下,这些人渡海的船只设备和行动安排都是偷渡组织操办,难民和移民们所能做的只是交钱和听候安排。每条路都风险重重。

叙利亚难民入欧路线图(此资料图为《人民之友》编者所加插)

中线是最为危险的选择,人们需要在地中海上长途航行,面对多变的天气情况和疾风高浪。今年2月,约有超过300人在一次移民船事故中丧生;到了 4月,又一艘满载的移民船翻船,船上可能有950人,最终只有数十人获救。据国际移民组织统计,今年已经超过2300人在中线丧生。

对于选择东线的人们来说,渡海进入希腊,只是完成了旅程的第一步,多数人会接着开始长途跋涉,先穿过几个非欧盟的巴尔干半岛国家,随后在匈牙利再次进入欧盟边境,继续奔向最终的目的地——一般都是德国。

相比之下,西线的摩洛哥距离难民集中地较远,附近海域的边境巡查更为严格,因此较少有人选择。

根据联合国难民署数据,今年已有超过36.6万人通过地中海抵达欧洲,包括东线约24.5万人到达希腊,中线约12万人到达意大利,西线到达西班牙的则不到2000人。2014年,共有21.6万人经地中海抵达欧洲,另有3500人死亡或失踪。

谁是难民?

中东北非的政治动荡,影响了欧洲的移民趋势。根据美国外交关系委员会的报告,自2011年阿拉伯之春开始,欧洲非法入境的人数激增,数以千计的突尼斯人抵达了一海之隔的意大利。之后卡扎菲政权倒台,利比亚陷入战火,利比亚难民数量增多。最近人数大增的是来自叙利亚的难民。

联合国难民署的统计数据显示,在今年渡过地中海抵达欧洲的难民和移民中,有51%来自叙利亚,14%来自阿富汗,8%来自厄立特里亚,3%来自伊拉克。其余的主要来源国,还有尼日利亚、索马里、苏丹等。

从路线上看,自2008年起,东线的难民人数大幅增加。到2012年,非法入境欧盟的移民中51%走的是自东线进入希腊的路线。2013年,希腊政府加强了边境控制,在希腊和突尼斯边境上架起电网,这一势头才得到了遏制。

2015年8月21日,马其顿与希腊边境地区,移民与警方冲突,儿童受到惊吓嚎啕大哭。 GEORGI LICOVSKI/东方IC

在西线,西班牙近年来加大了在地中海西部的巡逻力度,打击来自西非的非法入境者。但是,2014年,随着西非部分地区局势动荡,来自喀麦隆、中非共和国、乍得、马里、尼日利亚、苏丹和南苏丹等地的难民数量猛增。根据西班牙内政部数据,2014年试图非法入境西班牙的人数较2013年增长70%。

本轮难民危机中,最为严重的是途经意大利的中线,难民主要来自利比亚。欧盟的数据显示,2013年,一共有4万难民经此进入欧盟,是2012年的4倍。

欧盟在2014年一共接到62.6万份庇护申请,创近20年以来最高。根据联合国1951年通过的《关于难民地位的公约》,难民是由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的畏惧离开其本国,并且由于上述畏惧不愿返回本国的人。经济移民是为了追求更好的经济环境和就业机会而离开本国的人。

寻求庇护的难民和追求经济机会的移民都需要帮助,也受到国际法的保护,但是将二者区分并非易事,欧盟28国的政策也不相同。

何以至此

在接受财新记者专访的多位学者看来,造成本次难民危机的关键原因,一是受经济危机影响欧盟多国自顾不暇,无力应对;二是欧盟内部对于难民问题存在分歧。

牛津大学国际难民法荣誉教授古文吉(Guy S. Goodwin-Gill)对财新记者表示,长期以来,欧洲国家一直为难民和寻求庇护者提供保护,达成通行的庇护政策是欧盟的主要目标之一。本轮危机,一 方面由于大批难民在短时间内抵达欧盟,缺乏相应的接待、住宿和相关手续;更重要的是,缺乏在地区层面上各国协调合作共同应对的政治意愿。

近年以来,媒体对希腊、意大利、西班牙等国在所谓拘留中心虐待、歧视非法移民多有报道。不少人权组织称,这些中心侵犯人权。希腊的情况尤为严重。受金融危机和连续多年的紧缩措施影响,希腊的非法移民拘留中心长期以来缺乏最基本的生活所需,而吃紧的预算也意味着希腊自顾不暇,不可能为非法移民埋单。

以希腊为代表,欧洲近年来疲软的经济令难民问题雪上加霜。根据官方数据,欧盟各国用于应对难民问题的预算,从2011年的1.18亿欧元下降到 2014年的8900万欧元。欧洲理事会最近向意大利拨款1370万欧元以应对难民问题,但很多人权组织认为这一金额依然不够。

与南欧形成对比的是,在北欧国家的移民或者难民中心条件相对较好,政策也相对宽松。但是,对于难民来说,想抵达这些国家并不容易,往往需要通过人贩子来获得有效旅行证件和昂贵的机票。即便成功落地,难民想在这些国家找到工作也非常困难。

原则上,欧盟《都柏林公约》规定申请庇护的难民从哪个欧盟国家入境,该国就有义务为难民提供住所,并审核庇护申请。申请者需要停留在进入欧盟的第一个国家,一旦进入第二个国家,将会被遣返至入境国。

由于该项规定,地中海国家(如意大利和希腊)首先受到移民潮的冲击,尤其是希腊。希腊长期处于经济衰退中,没有应对移民潮的条件。德国则暂停实施该条约,允许难民在其他欧盟国家申请德国庇护,不要求德国是入境国。

柏林呼吁欧盟为各成员国接收难民定下配额。欧盟主席容克(Jean-Claude Juncker)9月9日提议,在22个成员国中分配难民配额。英国和匈牙利坚持应该由各国政府自行决定移民政策,匈牙利指责德国把移民“请”进了欧洲。

古文吉说,尽管正在逐步形成统一的规则、手续和接待标准,但欧盟从来没有就一个核心问题达成一致,即在意大利和希腊等难民入境国,以及其他欧盟成员国之间平等地分担责任。

正是这一点造成了今天的混乱局面。包括德国在内的一些国家正在展示出惊人的慷慨和远见,但是比如英国等国家依然追求孤立政策,还有一些国家公开对难民和移民表示出敌意。”古文吉说。

古文吉认为,如果从一个更广泛的层面来看这场危机的成因,难民朝欧洲迁徙主要是由周边地区的冲突造成。比如,叙利亚已经进入连续第五年的战乱,中东和非洲的其他一些国家情况也很糟糕。

目前,大约有400万难民逃离叙利亚,主要停留在土耳其、黎巴嫩和约旦,但是这些国家没有得到相应的国际经济支持。这些难民中的许多人愿意在战后回到叙利亚重建家园,但在近期看不到战乱即将结束的迹象。“他们在第一个抵达的欧盟国家几乎没有工作机会,他们的孩子也无法接受到教育,因此但凡有些积蓄,他们就很有可能前往欧洲其他国家寻找生活的机会。”古文吉说。

德国的选择

德国向更多难民和移民敞开大门,预计今年将会接收到80万移民申请,是去年的4倍。为什么德国在援助难民问题上如此积极?伯文斯对财新记者分析称,受“二战”影响,德国对难民问题非常敏感。1992年到1995年波斯尼亚战争期间,德国接纳大量难民。

这一次,德国没有其他选择。大批难民经希腊,穿过巴尔干半岛,入境匈牙利,希望进入德国。“希腊由于自身经济低迷,一直是都柏林规则中最薄弱的一环,也使得都柏林规则完全难以为继,所以德国没有选择,只能接纳难民。”伯文斯说。

一贯作风谨慎的德国总理默克尔,对难民的积极态度被多位学者视作“勇敢”“可圈可点”。伯文斯说,默克尔在做决定前倾向看公众的意见。受埃兰之死的舆论效应影响,德国主流民意倾向于帮助难民,默克尔只是顺民意而行。此外,德国在援助希腊问题上的严厉态度为部分人所诟病,被称做“太过冷酷,不近人情”。在难民问题上有所转向,也使得德国重新站上欧洲道德制高点。

2015年9月10日,德国柏林,德国总理默克尔慰问抵达德国寻求避难的难民,并与难民自拍合影。 BERND VON JUTRCZENKA/东方IC

德国态度积极的背后还有一种可能。1992年,德国尽管接受了大量巴尔干半岛难民,但是最终这些难民在战争结束后都回到了各自祖国。这一方面是由于德国移民政策非常严格,二是语言不通,难民们想在德国找工作异常困难。“德国可能有考虑,认为会像巴尔干危机时一样,叙利亚难民最终会离开德国,所以 做出敞开大门的决定。”伯文斯说。

最现实也可能是最重要的是,德国此举是为了解决国内劳动力短缺问题。德国人口老龄化严重,劳动力人口下滑,需要年轻移民为德国经济的未来提供保障。“这些难民也许不是受教育程度最高、最有企业家精神的,但是确实是受打击最大,需求最强烈的。”伯文斯说。

贝多斯认为,德国的态度是欧盟现实的一个缩影。“这场危机并不只是关于欧洲面对难民的道德问题,更深层次的是欧洲对待移民的态度。”一方面,欧洲对移民有日益增加的政治担忧,但另一方面,欧洲需要年轻的移民作为劳动力,问题就在于二者之间如何平衡。

出路何在

多位学者告诉财新记者,考虑到欧盟成员国政治意愿不一,短期内难民危机难有解决办法,但是有几种可能的途径。

根据欧洲委员会9月9日的新提案,将按配额紧急转移需要安置的12万难民,无法完成配额的成员国将缴罚金。

根据欧洲委员会的数据,目前希腊、匈牙利和意大利境内共有12万难民需要紧急转移安置。转移安置提案将根据客观和量化标准进行强制配额,其中人口因素占40%,GDP占40%,已收到避难申请人数占10%,失业率占10%。

在伯文斯看来,这一提案问题很多:东欧国家既没有接纳难民的基建配套,也不想引入穆斯林难民,难民对这些经济不振的国家兴趣也不大;南欧主要是如何应对大量已经存在的不具备合法身份的难民问题;英国、爱尔兰和丹麦等国坚持主权,不愿意接受分配。

耶鲁大学法学院荣誉教授舒克(Peter H. Schuck)1997年曾提出一种设想,先给各国设置配额,各国可以选择接收少于配额数的难民,同时上交一定的费用;或者接收多于配额数的难民,接受相应的经济补偿。

欧洲委员会的新提案,在一定程度上采纳了这种设想:如果由于合理及客观原因,如自然灾害,某个成员国暂时无法部分或全部参加转移安置决定的实施,该成员国需向欧盟预算提供相当于其国民生产总值0.002%的财政捐助。欧洲委员会将分析成员国通报的原因,作出某个国家至多12个月内不参加该机制是否合理的决定。如部分参与转移安置,捐助数额将按比例降低。但是,伯文斯认为,这种做法的本质是给道德甚至是人口贴上价码,在实际操作中会引起很大的争 议。

对于历尽艰险抵达欧洲的难民来说,最现实的问题之一是能否工作。

多位欧盟移民法专家对财新记者表示,从法律上讲,这些非法进入欧盟的人一旦由欧盟认定为“难民”并提供庇护,就可以合法工作。另外,按照欧盟通用标准,已经提交庇护申请的人在九个月后可以工作。但是,在实际运用中各国也有所不同。很多欧盟国家默许非法移民工作,这些工作往往收入很低,没有最低工资标准或者其他劳工保障。

伯文斯对财新记者表示,尽管难民有可能获得工作许可,但是确定难民身份本身往往耗时甚久,在等待期间不允许工作。也正是这种长时间的等待引起了难民们的不安,使得局势更加复杂和混乱。

德国已经有讨论是否可以向受过高等教育的寻求庇护者颁发“欧盟蓝卡”,使其在难民身份确定下来之前就可以工作。伯文斯说,这种讨论目前争议很大,因为其可能混淆两个概念:一是吸引高品质的移民,二是为在来源国可能遭受迫害的难民提供保护。此外,欧洲还有多国不允许难民工作。贝多斯呼吁,从美国的经验看,新移民需要工作融入当地,也应通过工作为当地经济发展尽力。

在接受财新记者专访的学者们看来,国际合作与和平发展是解决难民危机的中长期途径。

古文吉说,欧盟不仅应当从内部加以协调,为难民提供更好的帮助,在中长期还应当从国际角度出发应对这一问题,尽一切努力为冲突地区带来和平,降低冲突风险。
“包括难民迁徙在内的移民行为是一个国际问题,一国单边的手段很难解决问题,需要多国以平等为原则加以合作。通过合理的管理,加上投资和发展,移民来源国和接收国都应当能够享受到移民带来的效益。”他表示。

“很多国家说难民问题的解决是解决叙利亚问题,但是这非常困难,我不认为有短期解决办法。”经济学家出身的贝多斯认为,从长期看,解决难民问题的核心还是发展经济,推进改革,“如果经济不发展,人们还是会离开。”

0 comments:

通告 Notification




Malaysia Time (GMT+8)